美国总统到底有无征收关税的权力

摘要： 特朗普上台以来，频频挥舞“关税大棒”，企图让美国制造业回流。特朗普的这一政策引起了巨大争议，并招致了大量法律诉讼。4月1...

特朗普上台以来，频频挥舞“关税大棒”，企图让美国制造业回流。特朗普的这一政策引起了巨大争议，并招致了大量法律诉讼。4月14日，多家公司向美国国际贸易法院提出法律诉讼，质疑特朗普关税政策的合法性。5月28日，美国国际贸易法院裁定，特朗普援引1977年《国际紧急经济权力法》宣布国家紧急状态，并对来自贸易伙伴的进口商品征收关税的行为违宪。随后特朗普向美国联邦巡回上诉法院提出紧急申请，上诉法院批准了其上诉请求，从而使其可以继续执行相关关税措施。那么，特朗普作为美国总统，是否有权依据《国际紧急经济权力法》向其他国家征收关税？

征税的法理依据

美国总统征税权（包括关税）主要源自国会授权和最高法院的判决。根据美国宪法第一条第八款规定，国会拥有“征收税款、关税、进口税和消费税”的专属权力。这意味着制定关税政策和通过相关法律是国会的职责。然而，出于总统履行行政权以及“负责使法律切实执行”的需要，国会授予总统一定的行政权力来执行具体的关税政策。历史上，国会通过颁布一系列法律条款将部分关税调整的权力委托给总统，以应对国际贸易的动态变化。

《1962年贸易扩展法》第232条。该条款授权总统调整（包括征收关税）那些被商务部长认定为进口方式可能威胁到国家安全的商品的进口。

《1974年贸易法》第201条。该条款授权总统在国际贸易委员会认定进口激增正在对美国国内产业造成严重损害时，征收关税或采取某些其他措施。

《1974年贸易法》第301条。该条款允许美国贸易代表在外国违反国际贸易协定中的美国权利，或者以“不合理”“不公正”或“歧视性”的方式对美国商业造成负担或限制时，征收关税以作为回应。

《1974年贸易法》第122条。该条款指示总统在必要时采取措施，这些措施可能包括征收临时进口附加税，以应对美国巨大的经常项目赤字或某些其他构成基本国际收支问题的情况。

《1930年关税法》第338条。该条款指示总统对那些以特定方式对美国商业进行歧视的外国国家生产或通过其船只进口的商品征收关税。

此外，美国最高法院在一系列判决中也支持总统有征收关税的权力。例如，早在1892年，美国最高法院在“菲尔德诉克拉克案”（Field v. Clark）中判决，“总统酌情报复条款”合宪，国会可以通过立法授权总统在特定情况下调整关税。这种授权并不违反宪法对权力分立的要求，因为总统的行动仍然受到国会授权范围的限制。2019年，美国最高法院在“冈迪诉美国案”（Gundy v. United States）中判决，尽管“国会不得将其本质上和专属的立法权转移给其他部门……国会可以赋予其他主体在执行法律时相当程度的自由裁量权”。“冈迪诉美国案”中所指的自由裁量权自然也适用于总统在征收关税时具有自由裁量权。现代政府运作极为复杂，国会难以事前对所有政策应用情境进行详尽预判并制定适用规则。总统以庞大的专业团队为依托，通常在国会授权的范围内行使自由裁量权，以维护国家利益与国家安全。但是，国会授权总统开展行动，必须有明确的指导原则与行动边界，总统不得超越这个边界。

2025年5月28日，美国国际贸易法院禁止特朗普援引1977年《国际紧急经济权力法》对多国进口商品征收关税。图为美国国会。

《国际紧急经济权力法》是否赋予美国总统征税权

美国曾在第一次世界大战期间通过了《对敌贸易法》，该法禁止美国与任何敌对国家进行贸易往来。1971年，随着美国的经济问题日益凸显，包括贸易逆差扩大和国际收支不平衡等，《对敌贸易法》严格的贸易限制措施已经不符合美国的经济利益，于是国会在1977年通过《国际紧急经济权力法》，并由卡特总统签署生效。《国际紧急经济权力法》授权总统在宣布国家紧急状态后实施经济制裁措施。

在特朗普之前，美国总统从未援用过《国际紧急经济权力法》对他国征收关税。美国目前常用的贸易法律——《1962年贸易扩展法》第232条款和《1974年贸易法》第301条款——虽然也允许总统征收关税，但这通常需要商务部进行调查或贸易代表办公室的认定后，才能付诸实施。特朗普动用《国际紧急经济权力法》，是为了更加快速实施其关税政策。虽然该法未明确提及关税，但特朗普政府试图将其解释为可以用于征收关税，并援用该法征收两类关税：一是打击毒品关税。特朗普政府上台伊始，以打击毒品与犯罪名义分别对加拿大、墨西哥和中国加征关税。二是全球与报复性关税。4月2日，特朗普政府基于美国贸易结构性失衡已构成对美国国家安全和经济的“异常且特殊的威胁”，对所有贸易伙伴征收所谓“对等关税”。

国际贸易法院审理“特朗普关税案”后裁决：征收打击毒品关税虽打着“国家紧急状态”旗号，但缺乏该法第1701条所称的“异常和特殊威胁”的具体依据，打击毒品关税的实施范围广，且目标商品与贩毒活动之间并无明确关联，因而属于越权；征收全球与报复性关税并无明确限制，总统根据广义“贸易逆差”标准，对所有贸易伙伴征收“对等关税”，违背了该法立法的目的，构成了未经授权的无限委任。总而言之，国际贸易法院认为，总统及其属下机构根据《国际紧急经济权力法》所实施的上述关税政策，超越了法定授权范围，不具备合法性，应予以撤销。国际贸易法院正式发布了永久性禁令，要求政府在十天内停止征收相关关税。特朗普政府随后向位于华盛顿特区的美国联邦巡回上诉法院提出紧急申请，要求暂停执行国际贸易法院的裁决，理由是“避免对美国外交政策和国家安全造成直接且不可挽回的损害”。美国联邦巡回上诉法院于5月29日批准了特朗普政府的上诉请求。这一决定意味着在上诉法院进一步审理期间，特朗普政府可以继续执行相关关税措施。目前该案打到美国最高法院的可能性非常高。

美国总统征税权的边界如何划分

“特朗普关税案”的核心在于特朗普政府享有国会所委托的征收关税权力是具有边界的。一般而言，美国最高法院通过两套标准来划定总统或行政机关的权力边界。

一是“非授权委任原则” (Non-delegation Doctrine)，即国会不能将其核心立法职责（特别是对政策目标和标准的决断）无限制地交给总统或行政机关，除非国会在授权中包含一个“可理解原则”（intelligible principle），否则该授权可能构成违宪的立法权让渡。1928年，美国最高法院在“汉普顿公司诉美国案”（J.W. Hampton Jr. & Co. v. United States）提出了经典的“可理解原则”——只要国会留下足够清晰的政策方针与界限，总统或行政部门就只是“立法机关的代理”。

二是“重大问题原则”(Major Questions Doctrine)，即若总统或行政机关声称依据一条久远或模糊条文处理“广泛经济或政治意义重大”的议题，必须能指出国会的“清晰授权”。否则，法院会认为这已超越委托边界。2022年，美国最高法院在“西弗吉尼亚诉环保署案”（West Virginia v. EPA）首次确立了该原则，用来限制环保署对电力行业的深度改造。“重大问题原则”并不直接宣布授权违宪，而是说：“除非国会说得特别明白，否则行政机关无权这么做。”它与传统的“可理解原则”并行，使授权边界大幅收紧。

特朗普援引《国际紧急经济权力法》不仅违反了“非授权委任原则”，也触犯了“重大问题原则”。《国际紧急经济权力法》第1702条款中，国会的授权条款极为宽泛：“总统可在国家宣布经济紧急状态时，限制或禁止与外国之间的交易。”但是，该法没有明确定义“国家紧急状态”，也没有规定限制措施的边界、范围、持续时间。因此，特朗普援用此条款，实际上等于将何种紧急状态下征税、征多少税，是否限制贸易、如何定义威胁等政策核心判断，完全掌控在自己手中，违背了“非授权委任原则”。此外，特朗普通过《国际紧急经济权力法》实施的贸易措施涉及加征关税、技术出口限制以及外资限制，这一系列重大问题的背后无法体现国会“清晰”的意图，显然违背“重大问题原则”。

因此，如果美国最高法院审理“特朗普关税案”，可能会倾向支持国际贸易法院的判决，毕竟《国际紧急经济权力法》根本不是设计用来处理“常规贸易政策”或“外交经济报复”，而是为了应对特殊紧急情况。特朗普以该法为依据处理贸易政策，肆意征收关税，在无国会明确立法授权的情况下处理重大政策问题，有“违宪”之嫌。做出这样的判决预估也比较符合美国最高法院近年来明显对行政权进行“收权、限权、强化司法审查”的倾向。美国最高法院近年来对行政权的扩张持更加谨慎的态度，试图在行政权与立法权之间重新平衡权力，以维护宪法的权力制衡机制，尤其在美国目前宪政状态面临诸多挑战的情形下。

（作者为南京审计大学法学院、外国语学院教授）